นายสกุลพงษ์  ตรีสมพงษ์ 
นักวิชาการคดีรัฐธรรมนูญปฏิบัติการ 
สำนักมาตรฐานคดีรัฐธรรมนูญ 
กลุ่มงานพัฒนามาตรฐานงานคดี

          ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองบางตำแหน่งอยู่ในฐานะเป็นผู้ใช้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศหรืออำนาจอธิปไตย  ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายบริหาร  ได้แก่  นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี  หรือฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา  ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าเป็นตำแหน่งทางการเมืองที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด  รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามในการเข้าดำรงตำแหน่งเอาไว้หลายประการ  ซึ่งหนึ่งในลักษณะต้องห้ามข้อสำคัญก็คือการห้ามเป็น  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  และตลอดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งเมื่อบุคคลที่ดำรงตำแหน่งข้างต้นขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามก็ย่อมเป็นเหตุให้พ้นจากตำแหน่งนั้น ๆ ด้วย  โดยศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตุลาการที่มีอำนาจในการวินิจฉัยประเด็นปัญหาดังกล่าว  ในโอกาสนี้จึงขอเชิญชวนทุกท่านมาพิจารณาปัญหาอันเกิดจากลักษณะต้องห้ามดังกล่าวไปพร้อมกันผ่านอุทาหรณ์คดีรัฐธรรมนูญจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่  ๑๑/๒๕๖๒
          คดีนี้  ประธานสภาผู้แทนราษฎร  ในฐานะผู้ร้อง  ส่งคำร้องที่เกิดจากการเข้าชื่อกันของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคการเมืองฝ่ายค้านเพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า  พลเอก ป.  นายกรัฐมนตรี  ซึ่งเป็นผู้ถูกร้องในคดีนี้  มีลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นเหตุให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามรัฐธรรมนูญหรือไม่  โดยลักษณะต้องห้ามดังกล่าว  คือ  ลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๙๘  (๑๕)  ซึ่งห้ามผู้ที่เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนใดมีลักษณะต้องห้ามข้างต้นก็ย่อมเป็นเหตุให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคนนั้น ๆ สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๐๑  (๖)  ไปด้วย  ซึ่งลักษณะต้องห้ามนี้นำมาใช้กับผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  และสมาชิกวุฒิสภาด้วย  ตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๖๐  (๖)  และมาตรา  ๑๐๘  ข.  (๑)  หากนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  หรือสมาชิกวุฒิสภา  คนใดมีลักษณะต้องห้ามดังกล่าว  ความเป็นรัฐมนตรี หรือสมาชิกภาพของสมาชิกวุฒิสภาของบุคคลนั้นก็ย่อมสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๗๐  (๔) หรือมาตรา  ๑๑๑  (๔)  แล้วแต่กรณี  หากจะอธิบายให้เข้าใจอย่างง่าย ๆ ก็อาจสรุปได้ว่า  ผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  และสมาชิกวุฒิสภา  จะต้องไม่เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  หากปรากฏว่าผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ย่อมเป็นเหตุให้พ้นจากตำแหน่งโดยคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้
          เมื่ออธิบายมาจนถึงตรงนี้  หลายท่านคงสงสัยว่าเหตุใดรัฐธรรมนูญจึงห้ามนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  และสมาชิกวุฒิสภา  เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ในข้อนี้ศาลรัฐธรรมนูญเคยอธิบายไว้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่  ๕/๒๕๔๓  อันเป็นคดีที่มีประเด็นปัญหาต้องวินิจฉัยเกี่ยวกับลักษณะต้องห้ามของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช  ๒๕๔๐  มาตรา  ๑๐๙  (๑๑) ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่มีหลักการเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  พุทธศักราช  ๒๕๖๐  มาตรา  ๙๘  (๑๕)  โดยศาลรัฐธรรมนูญอธิบายว่า  เหตุผลที่รัฐธรรมนูญบัญญัติลักษณะต้องห้ามดังกล่าวเอาไว้เนื่องจาก 
“… การปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภาจะต้องอาศัยการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง  อิสระ  และไม่อยู่ภายใต้การควบคุม  ไม่ว่าจากบุคคลหรือหน่วยงานใด ...”  ซึ่งเป็นเหตุผลที่สามารถนำไปปรับใช้ได้กับกรณีผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรด้วย  นอกจากนี้  ยังสามารถอธิบายได้ตามหลักการแบ่งแยกอำนาจ  (Separation of Power)  กล่าวคือ  สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาต่างก็เป็นผู้ใช้อำนาจอธิปไตยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งจะต้องตรวจสอบถ่วงดุลการปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายบริหารอันได้แก่  นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี  เมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ซึ่งมีสถานะเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีด้วย  ย่อมส่งผลให้การตรวจสอบถ่วงดุลขาดประสิทธิภาพ  เพราะนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีซึ่งอยู่ในฐานะผู้บังคับบัญชาย่อมมีอำนาจให้คุณให้โทษแก่ผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้  ส่วนกรณีนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี  หากเป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจด้วยก็ย่อมเกิดความสับสนขัดแย้งกันอยู่ในตัวเองเพราะเป็นทั้งผู้บังคับบัญชาและผู้ใต้บังคับบัญชาของตนเองอยู่ในขณะเดียวกัน  ด้วยเหตุนี้  รัฐธรรมนูญจึงได้บัญญัติลักษณะต้องห้ามนี้ไว้เพื่อป้องกันปัญหาดังกล่าวนั่นเอง
          การพิจารณาว่าบุคคลใดเป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ  อันเป็นลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๙๘  (๑๕)  ย่อมกระทำได้โดยง่าย  เนื่องจากรัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำที่ค่อนข้างเฉพาะเจาะจงแล้ว  ในขณะที่คำว่า  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” เป็นคำที่มีความหมายเป็นการทั่วไป  ดังนั้น  ปัญหาที่จะต้องขบคิดกันต่อไปก็คือ  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” นั้น  มีความหมายกว้างขวางเพียงใดกันแน่  ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้เคยให้ความหมายของคำว่า  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  เอาไว้ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่  ๕/๒๕๔๓  สรุปได้ว่า  “การพิจารณาความหมายของคำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  เป็นการตีความบทบัญญัติจำกัดสิทธิของบุคคลในการสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจึงต้องตีความอย่างแคบ  การตีความถ้อยคำที่มีลักษณะนี้
ควรถือว่าคำทั่วไปที่ต่อมาจากคำเฉพาะหลายคำที่นำมาก่อนนั้นย่อมมีความหมายในแนวเดียวกันกับคำเฉพาะ
ที่นำมาข้างหน้า  (ejusdem generis)  หมายความว่า  ในกรณีที่บทบัญญัติของกฎหมายมีถ้อยคำเฉพาะ
ตั้งแต่สองคำขึ้นไป  และมีถ้อยคำที่เป็นคำทั่วไปตามหลังคำเฉพาะ  คำทั่วไปนั้นต้องมีความหมายแคบกว่าความหมายธรรมดาของคำนั้น  โดยจะต้องมีความหมายเฉพาะในเรื่องและประเภทเดียวกันกับคำเฉพาะ
ที่มาก่อนหน้าคำทั่วไปนั้น  คำว่า  พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือของราชการส่วนท้องถิ่น  เป็นถ้อยคำที่เป็นคำเฉพาะสามารถบ่งบอกได้ว่าหมายถึงบุคคลใดบ้างอย่างชัดเจน  ส่วนคำว่า  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  เป็นถ้อยคำที่มีลักษณะทั่วไป  ยังไม่อาจบ่งชี้ได้ว่าหมายถึงบุคคลใดบ้าง  การตีความคำว่า  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  ซึ่งเป็นคำทั่วไปจึงต้องตีความโดยให้มีความหมายคล้ายคลึงกันหรือในแนวเดียวกัน
กับคำว่า  “พนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือของราชการส่วนท้องถิ่น” 
โดยคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่  ๕/๒๕๔๓  ได้สรุปลักษณะของเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐไว้  ดังนี้
          (๑)  ได้รับแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย
          (๒)  มีอำนาจหน้าที่ดำเนินการหรือหน้าที่ปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมายและปฏิบัติงานประจำ
          (๓)  อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐ  และ
          (๔)  มีเงินเดือน  ค่าจ้าง  หรือค่าตอบแทน  ตามกฎหมาย
          สำหรับคดีที่เรากำลังกล่าวถึงกันอยู่นี้  ประเด็นสำคัญมีอยู่ว่า  ในขณะที่พลเอก ป.  ผู้ถูกร้อง  ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก็ยังดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติไปพร้อมกันด้วย  ปัญหา
ที่ต้องพิจารณาต่อมาก็คือตำแหน่ง  “หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ”  เป็น  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  ตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๙๘  (๑๕)  หรือไม่  โดยศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยสรุปได้ว่า  เมื่อรัฐธรรมนูญ
ไม่ได้บัญญัตินิยามของคำว่า  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  เอาไว้  การตีความคำดังกล่าวจึงต้องตีความให้สอดคล้องกับบริบทและเจตนารมณ์ของกฎหมาย  ซึ่งรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๙๘  (๑๒)  บัญญัติลักษณะต้องห้ามว่า
ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องไม่เป็นข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำนอกจากข้าราชการการเมือง  อันมีเจตนารมณ์ที่จะไม่ให้ข้าราชการเข้ามาเป็นนักการเมือง  แต่คำว่าข้าราชการยังไม่ครอบคลุมถึงบุคคลที่มีลักษณะเดียวกับข้าราชการ  จึงได้บัญญัติมาตรา  ๙๘  (๑๕)  ไว้อีกว่าจะต้อง
ไม่เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐด้วย  ถ้อยคำที่บัญญัติถึงเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐจึงเป็นการบัญญัติเพื่อให้ครอบคลุมถึงบุคคลผู้มีคุณสมบัติ
และสถานะเช่นเดียวกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  ซึ่งอาจมีชื่อเรียกเป็นอย่างอื่น  สำหรับตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติอันเป็นผลมาจากการยึดอำนาจ
การปกครองประเทศเป็นตำแหน่งที่ใช้อำนาจรัฏฐาธิปัตย์ซึ่งเป็นอำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ 
โดยเห็นได้จากการออกประกาศและคำสั่งหลายฉบับ  หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติไม่ได้อยู่ภายใต้
การบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของรัฐหรือหน่วยงานของรัฐใด  ทั้งเป็นตำแหน่งที่ไม่ได้รับการแต่งตั้ง
โดยกฎหมาย  และไม่มีกฎหมายกำหนดกระบวนวิธีการได้มาหรือการเข้าสู่การดำรงตำแหน่ง  โดยมีอำนาจหน้าที่เป็นการเฉพาะชั่วคราวในช่วงระยะเวลาหนึ่ง  ดังนั้น  ตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ 
จึงไม่มีสถานะ  ตำแหน่งหน้าที่  หรือลักษณะงานทำนองเดียวกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  และมิใช่เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๙๘  (๑๕)  ผู้ถูกร้อง  หรือพลเอก ป.  จึงไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๖๐  (๖)  ประกอบมาตรา  ๙๘  (๑๕)  ความเป็นรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงไม่สิ้นสุดลงเฉพาะตัวเพราะเหตุเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐตามรัฐธรรมนูญ  มาตรา  ๑๗๐  วรรคหนึ่ง  (๔)  ประกอบ  มาตรา  ๑๖๐  (๖)  และมาตรา  ๙๘  (๑๕)
          หากจะกล่าวโดยสรุปให้เข้าใจได้โดยง่ายแล้ว  อาจสรุปได้ว่า  รัฐธรรมนูญบัญญัติลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร  รวมถึงนายกรัฐมนตรี  รัฐมนตรี  และสมาชิกวุฒิสภา  ว่า  จะต้องไม่เป็นพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ  ซึ่งคำว่าเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐเป็นคำทั่วไปที่ตามหลังคำว่าพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  อันเป็นคำเฉพาะ  ตามหลักการตีความกฎหมายแล้วจะต้องตีความคำว่าเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐให้แคบกว่าปกติ  เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐในที่นี้จึงไม่ได้หมายความถึงเจ้าหน้าที่ของรัฐอื่น ๆ ทุกประเภทที่ไม่ได้กล่าวไว้ด้านหน้า  แต่จะต้องหมายถึงเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐที่มีลักษณะเดียวกันกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  ในขณะที่ตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติเป็นตำแหน่งที่เป็นผลมาจากการรัฐประหาร  ทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวกลายเป็นรัฏฐาธิปัตย์ ซึ่งใช้อำนาจสูงสุดในการปกครองประเทศ  โดยไม่ได้รับการแต่งตั้งหรือเลือกตั้งตามกฎหมาย  ไม่มีกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่เอาไว้โดยเฉพาะ  และไม่ตกอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของรัฐ  อันมีลักษณะแตกต่างกันอย่างมากกับพนักงานหรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  ดังนั้น  พลเอก ป.  ผู้ดำรงตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติจึงไม่ใช่เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐอันเป็นลักษณะต้องห้ามในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนั่นเอง

          ทั้งนี้  จากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญข้างต้น  จะเห็นได้ว่า  ประเด็นแห่งคดี  คือ  ตำแหน่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ  เป็น  “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ”  ในลักษณะเดียวกันกับพนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ  หน่วยงานของรัฐ  หรือรัฐวิสาหกิจ  อันเป็นลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี  หรือไม่  โดยไม่ใช่การวินิจฉัยว่านายกรัฐมนตรีเป็นหรือไม่เป็น  “เจ้าหน้าที่ของรัฐ”  แต่อย่างใด